8月17日起，预防未成年人犯罪法修订草案二次审议稿在中国人大网公布，向社会公众公开征求意见，截止日期为9月30日。

未成年人健康成长是全社会高度重视的问题，未成年人犯罪问题一再刺痛社会公众的神经。6月1日，最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》显示，未成年人犯罪数量在连续多年下降趋于平稳后有所回升，侵害未成年人犯罪数量呈上升态势。

而此次预防未成年人犯罪法修订工作中，有一个问题各界高度关注，那就是收容教养。草案二审稿不再使用“收容教养”这一概念，而是将有关措施纳入专门教育。草案二审稿第四十五条规定：未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行矫治教育。前款规定的专门场所实行严格管理，司法行政、公安等部门应当予以协助。

如何对待不满法定刑事责任年龄的未成年人犯罪，一直是司法实践中的难题。一些业内专家在接受《法治日报》记者采访时指出，从某种角度讲，收容教养制度的去留及改革，是此次预防未成年人犯罪法修法成败的关键所在。收容教养制度到底该何去何从？该如何对这一制度进行科学合理的改革？对于一些低龄严重暴力犯罪的未成年人该如何进行有效的矫治？一系列问题值得考量。

收容教养制度存缺陷

近年来，低龄未成年人暴力犯罪案件屡屡见诸报端，极大地刺激着公众神经。此前，在今年8月初召开的记者会上，全国人大常委会法工委发言人臧铁伟曾表示，预防未成年人犯罪不是简单地依靠加重刑罚就可以解决的问题，总体上仍应坚持对违法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。对于未成年人犯罪，特别是对于公众关切的因不满十六周岁不予刑事处罚的未成年人，不能简单地“一关了之”，也不能“一放了之”，应充分运用刑法规定的收容教养制度。

我国的收容教养制度借鉴了前苏联、朝鲜等一些社会主义国家的做法，形成于新中国成立初期。“收容教养”一词最早出现于1952年两高三部联合发布的《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》，1956年中央有关部门文件首次明确将收容教养作为针对犯罪行为尚不够负刑事责任未成年人的教育矫治措施。

1979年刑法规定，因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。至此，收容教养作为一项制度首次从法律上得以明确。

此后，公安部陆续出台一系列文件，对收容教养的执行内容、适用条件等问题作出规定。1997年刑法修改时对收容教养有关条款进行了文字修改。1999年，预防未成年人犯罪法重申了刑法中关于收容教养的规定。与此同时，根据要求，1999年各省开始建立独立的少年教养管理所（队）。

应当看到，收容教养制度自建立以来在历史发展进程中发挥了积极作用，但与此同时，也暴露出一些缺陷。由于多年来实践中一直参照劳动教养程序执行，收容教养并没有脱离传统意义上的监狱收押集中管理的执行方式，因此出现了诸如“只重视关押，忽视教育矫治”“有收容、没教养”等现象。此外，还有反映认为，收容教养的未成年人长期与未成年犯共同关押，极易导致交叉感染，对其身心健康成长造成负面影响。而过早贴上罪犯标签，容易使这些孩子仇恨社会，难以融入正常社会生活，容易重新走上犯罪道路。

值得关注的是，2013年之后，各地收容教养的数量明显下降，有的地方在消化完2013年之前的“存量”后，未再决定或者几乎不再决定使用收容教养，有的地方虽然仍在适用，但控制极为严格。

“可以说，是立法的不健全导致收容教养措施并不是很成功，没有实现其设立价值和应有功能。”中国政法大学副教授、未成年人事务治理与法律研究基地执行副主任苑宁宁分析指出，目前收容教养存在一些突出问题，除了“收容”一词的社会观感不好容易引起误解之外，收容教养的相关法律规定，包括决定程序、执行场所、执行方式等还都不是很清楚，收容教养制度中限制人身自由的合法性也受到质疑。

收容教养去留存争议

处置未成年人严重暴力犯罪，法律不能缺位。显然，对收容教养制度进行改革势在必行。此次预防未成年人犯罪法修改的前期立法过程中，关于收容教养的去留问题就存在比较大的争议，对于专门教育能否取代收容教养也存在不同的看法。针对草案二审稿第四十五条的规定，一些学者专家持谨慎态度。

“将收容教养和专门教育混为一谈，跟目前世界各国未成年人司法发展趋势是不相符合的。”在苑宁宁看来，专门教育无法取代收容教养。

首先，两者适用对象完全不同。收容教养针对的是低龄严重暴力犯罪未成年人，这类未成年人的人身危险性比较大，要通过限制人身自由的方式进行更有强度的矫治来纠正，防止其再次危害社会。而专门教育针对的是有不良行为或者严重不良行为的未成年人，虽具有一定的强制性，但还达不到限制人身自由的程度，只不过跟普通学校相比对学生的管束相对更严格一些。因此，如果把人身危险性比较大的低龄严重暴力犯罪未成年人放到专门学校，不限制其人身自由，在某种程度上就可能会再次危害社会。其次，二者本质不同。收容教养是限制人身自由的矫正措施，专门教育本质上还是一种教育。按照目前草案的规定，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。而按照法治社会的要求，对于限制人身自由的措施不应当由公安机关决定，而是应当司法化。

“因此，收容教养与专门教育，从适用对象、决定程序以及执行方式包括期限来说，完全不是一类措施。而且，专门教育解决不了低龄未成年人严重暴力犯罪问题。这些年来，十一二岁的孩子严重暴力事件频发，公众普遍认为法律对这部分孩子并没有足够的强有力的措施。如果再混为一谈，会更加导致没有针对性的措施来应对，损害法律的权威性。”在苑宁宁看来，立法的相对滞后是问题症结所在，必须找准问题并加以针对性的改革，才能满足现实需要。

可分别设计两种制度

“低龄未成年人犯罪不仅严重侵害了其他未成年人的合法权益，导致很多严重校园欺凌案件无法处理，也助长了这些低龄未成年人自身的主观恶性，促使他们更加藐视社会规则，容易走上更严重的犯罪道路。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华认为，当前面临的最大制度性难题，是如何对这部分未成年人进行教育矫治，预防其再次实施严重的犯罪行为。

佟丽华建议，针对低龄犯罪未成年人和有严重不良行为的未成年人分别设计两种不同的制度：专门教育和强制教育。具体来说，专门教育由教育行政部门负责承办，主要是教育矫治有严重不良行为的未成年人，由教育行政部门决定，司法机关配合；强制教育由司法行政部门负责承办，公安机关对涉嫌实施了犯罪行为但不够刑事责任年龄的未成年人提出意见，由检察机关审查后决定是否移交人民法院、是否进行强制教育以及期限由人民法院决定。

佟丽华特别强调，开展强制教育制度，各省几乎不需要再单独建设新的场所。“各省原来一般都有未成年人劳教所，场地都是现成的，原来那些实施严重犯罪但因为刑事责任年龄不够不予处罚的未成年人，一般也都是送入未成年人劳教所进行教育矫治”。

延伸>>>专门教育能否取代收容教养引发热议

预防未成年人犯罪法草案二审稿目前正在公开向社会征求意见。对于这部法律的修改，目前社会各界关注的一个重点就是如何解决低龄未成年人实施重大恶性犯罪后的矫治问题。

据了解，此次修订预防未成年人犯罪法的核心，就是要处理好未成年人犯罪预防和相关的惩治、矫正、保护、教育的关系，在对未成年人罪错行为进行科学分类的基础上，分别设计有针对性的教育、矫治和惩戒措施，形成完整的分级处置机制。

值得关注的是，多年来，对于这部分未成年人，实践中采取的措施就是收容教养。收容教养制度在预防未成年人犯罪法和刑法中都有明确规定。但在上个月提请全国人大常委会会议审议的预防未成年人犯罪法修订草案二审稿中，则不再使用“收容教养”这一概念，而是将有关措施纳入专门教育。

这一改动引发了常委会委员们关于收容教养制度去留的讨论。显然，收容教养制度的改革势在必行，但究竟该如何进行科学合理的顶层设计？

建议对收容教养制度加以改革

“收容教养措施并不是一个简单的取消。”沈春耀委员指出，收容教育、劳动教养、收容遣送、收容审查等这些措施都先后退出了历史舞台，被取消、废止或者替代。而收容教养措施在一定范围内还是需要的，但是应当加以改革和完善。

沈春耀指出，现在这些实行收容教养的未成年人都被放在监狱中的未成年犯管教所，把没有被判刑的未成年人放在那里是一个很大的问题。但是放在普通学校是不行的，放到社会上更不行，所以可选项并不是很多，相对比较好的就是利用专门学校。

“如果预防未成年人犯罪法的这个修法方案能通过的话，刑法第十七条中规定的收容教养制度就要作相应修改。如果修改了，那我们国家几十年来最后一个被称为‘收容’的措施就退出了，这是很有意义的。所以，把这个问题在此次修法中解决好是法治的一大进步。”沈春耀说。

建议加强监督避免“换汤不换药”

草案二审稿拟通过专门学校解决收容教养场所问题。刘修文委员认为此举有利于对现有的收容教养制度进行完善。但他强调，无论是“收容教养”还是“专门教养”，都是对未成年人比较严厉的约束措施，未成年人相对于成年人更容易受到伤害，要进一步提升制度的透明度，增强监督制约，避免“换汤不换药”。

刘修文建议严格加强管理，增强监督制约，在法律中明确“上级机关和同级人民政府应加强对专门教育、专门教养工作监督管理”，且明确专门教育的决定和执行由不同部门负责，以增强监督制约。

刘修文还建议增加检察机关的监督。“检察机关是法律监督机关，内部一般也设有专门的未成年人检察部门，建议在第四十八条增加一款‘人民检察院对专门教育、专门教养实行法律监督。未成年人及其父母或者其他监护人、法定代理人对公安机关作出的专门教育、专门教养决定不服的，可以向同级人民检察院申诉。人民检察院认为决定不合适的，可以向同级公安机关提出纠正意见’。”

朱明春委员也建议增加检察机关法律监督。“专门教育虽然明确了是国家教育体系的一部分，但是它本质上还是带有一定的人身强制问题，实际上还是有惩罚和矫治的内容在里面。所以应该增加相应的监督制约机制。”同时，他认为专门教育的期限应该明确出来，最好规定1个学期或者1学年，然后按期评估能不能回归到正常的义务教育体系中去。如果不合格可以延长，由指导委员会再来评估，这样能够更好地保护未成年人，对专门学校改进工作也是一个正向激励。

建议重新激活收容教养制度

“目前收容教养制度已处于停滞阶段，基本上不再执行。需要重新激活改造它，形成一个非常独特的处罚措施。”在汪鸿雁委员看来，有效应对低龄未成年人犯罪问题，是对收容教养制度进行改革，而不是用专门教育进行取代。

汪鸿雁认为，现有的收容教养制度让不负刑事责任年龄阶段的未成年人基本上处于放任自流阶段，难以起到惩戒和震慑作用。而不少公众也误以为只要降低刑事责任年龄就可以解决问题。实际上，当务之急应当是完善替代刑罚的矫治措施，对这部分涉罪未成年人进行有效惩戒。

谈及如何进行收容教养的司法化改造，鉴于当前收容教养面临着适用对象、执行程序、实施场所等诸多困境，汪鸿雁建议此次修法能激活和改进这项工作，使其更具操作性。具体包括：明确适用对象，跟专门学校区别开；细化执行程序。明确收容教养的申请主体为公安机关，同时承担举证责任和证明责任。建议由人民法院作出裁定，检察机关行使法律监督权；明确收容教养期限一般为6个月以上3年以下；规范收容教养期间的矫治内容，保障未成年人接受系统的文化教育、法制教育、思想道德教育、职业技术教育等等，收容教养当中的工作内容和监狱要有区别；对收容教养的期限变更与专门学校作出规定，同时完善监督程序，保障未成年人合法权益不受侵犯；坚持分工配合，建议由司法行政部门牵头，并负责安全管理和行为矫治，教育行政部门参与其中负责教育教学，民政部门则负责养育和照料。

汪鸿雁还强调必须要对收容教养机构的设置和建设作出规范。“综合考虑执行数量、矫治效果、投入成本等因素，在每个省设置至少一所收容教养机构，对本地或者临近地区涉罪未成年人进行集中收容，收容教养执行场所不同于监狱、未管所等机构”。

□ 记者 朱宁宁

稿件来源： 法治日报人大视窗